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来论|国家立法对控烟履约应持明确立场

  对中国政府履行《烟草控制框架公约》(简称《公约》),实施控烟战略,保护公民健康来说,国家立法有着基础性和标杆性意义。我曾参与、经历过上海、广州、哈尔滨、兰州等许多城市的控烟立法,我发现这些城市在立法时,都曾遭遇过一种声音和阻力:控烟,中央层面还没有按照《公约》的要求立法、履约,地方立法何必先行?可不可以先行?等一等、看风向、靠中央的想法使有些城市的控烟立法长期不能出台;也有些城市的立法正是因国家上位法的缺失,而没有完全按照《公约》的要求修法、立法。《基本医疗卫生与健康促进法(草案)》(简称《促进法(草案)》)已由全国人大常委会两审,即将三审。这是一部以人民健康为中心,强调全民共享、预防为主、保护公众健康权益的国家立法,系我国卫生与健康领域第一部综合性法律。但从《促进法(草案)》对烟草控制方面的规定看,尚存不足,主要是其第八十五条第二款关于禁烟范围的规定,与《健康中国2030规划纲要》和《公约》第八条的要求还有一定差距,同《公约》生效以来我国地方控烟立法所取得的显著成就相比,也显得落伍。《促进法(草案)》第八十五条第二款规定,公共场所控制吸烟,强化监督执法,具体办法由省、自治区、直辖市制定。这一规定存在几个方面疑问:第一,公共场所的范围不清。根据《烟草控制框架公约》第八条的规定,控烟领域公共场所的范围是明确且刚性的,即室内工作场所、室内公共场所和公共交通工具;可以弹性或选择性规定的是室外场所的控烟范围。从已有的我国大陆代表城市控烟立法所规定的场所范围看,全部涵盖了上述前三类场所,有的城市的立法将禁烟范围还扩展至若干类别的室外场所。这些城市不仅包括东部经济发达地区的城市,例如北京市、上海市、深圳市、杭州市,还有位于西北内陆的兰州市等。

  在兰州的室内公共场所,“禁止吸烟”标识随处可见。刁凡超 澎湃新闻 资料图第二,公共场所控制吸烟,“控制”二字强度不够。根据《公约》第八条的规定,上述三类场所应当是完全禁烟或者是采用可完全隔断二手烟草烟雾危害的隔离设施与技术手段,否则,就不符合《公约》的要求。换句话说,三类场所完全禁烟是基本立场,完全隔断是例外情况下的必备要求。在此方面,上述控烟代表城市,都经历了从起初立法对三类场所有保留、有余地禁烟,演变为后来严格按照《公约》要求,修改原立法,实现在三类场所完全禁烟的历程。其根本原因是,室内工作场所,哪怕是单间办公室允许吸烟也必然会使“进屋”的其他人员受到二手烟草烟雾危害;而室内公共场所设置吸烟区或吸烟室的做法,在技术层面几乎不可能实现完全隔离烟草烟雾的目标。第三,在场所范围和控烟力度均不够明确的情况下,《促进法(草案)》第八十五条第二款规定“具体办法由省、自治区、直辖市制定”,在实践中会存在问题。在控烟领域,国家立法的必要性在于:一方面表明在国家层面中国政府控烟履约的基本态度和法律立场;另一方面,归纳、总结和推广地方先行立法的积极经验,解决一些不属于或不适宜地方立法解决的问题,引领全国后续的其他城市或地区乃至国家层面的立法。第八十五条第二款这样的规定,不能明确体现《公约》第八条的要求,也就会失去统领后续全国(性)立法的前提。与此同时,如有专家所言,该条第二款这样的规定将会排除国家立法和设区市的立法,可能的后果是国家层面不再立法,省、自治区、直辖市以下的层级不能立法。在此意义上,第二款的这一规定,是对《公约》生效以来(省、自治区)直辖市以外,代表性城市立法经验和履约模式的“轻视”与“忽略”。兰州控烟立法与执法的启示从实践看,今年6月18日,我参加了由中国工程院院士王陇德带队的 兰州市控烟立法和执法调研,系统了解了该市控烟修法的背景和新法实施情况,走访了酒店、餐厅、学校、医院和国家机关等场所,并同有关人员进行了面对面交流。

  在兰州的餐饮、医院等室内公共场所都配有控烟监督员,对在室内吸烟的消费者进行劝阻。刁凡超 澎湃新闻 资料图兰州控烟立法与执法的经验带给我的核心感受有两个方面:一是作为以保障公众健康权为要义的控烟立法,无论推进该项立法城市的经济社会发展水平如何,只要做好认真、耐心、广泛、充分的宣传解释工作,让吸烟者和不吸烟者都能认识到吸烟的危害和对他人健康权的影响,克服不当干扰,就能在文明、健康和合法的层面形成共识,进而推出符合《公约》第八条和健康中国规划要求的立法。二是,执法的严格度和系统性是保障良好立法有效实施的前提。2018年5月31日,兰州市实施新控烟条例以来,及时颁布了条例实施细则,加大了执法力度。新条例实施一年,该市共行政处罚场所32家,罚款99500元;处罚个人113人,共计罚款11960元,超过条例修正前四年处罚的总额。在执法氛围的营造和宣传方面,兰州市有关单位按照立法规定做了大量工作。从所住和调研两家酒店的大堂、电梯和客房观察,香港乖乖图库。其控烟标识设计明确、张贴清晰;在餐馆餐桌上还放置着精心设计的禁烟提示牌;出租车不仅车厢内禁烟标识醒目,车厢外还具有滚动提示禁烟的电子屏;在学校,同随机挑选的学生座谈校园及学生家长对兰州市控烟立法的了解和遵守情况,结果发现中学生对控烟必要性和立法的认知远超调研组预期;在医院,没有发现吸烟人员,戒烟门诊服务到位,业务人员经过专门培训,等等。我认为为体现国家立法的权威性、统领性、科学性,建议将《促进法(草案)》第八十五条第二款规定修改为:室内工作场所、室内公共场所和公共交通工具禁止吸烟,强化监督执法,具体办法由法规、规章另行规定。

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